เกม 'กัมพูชา' ลากไทยขึ้นเวทีโลกแบ่งเขตแดนทะเล ได้ประโยชน์หรือติดกับดัก?

วันที่ 23 เมษายนที่ผ่านมา ที่ประชุมสภาความมั่นคงแห่งชาติ หรือ สมช. มีมติถอนตัวจากบันทึกความเข้าใจระหว่างรัฐบาลไทยกับกัมพูชาว่าด้วยพื้นที่อ้างสิทธิในไหล่ทวีปทับซ้อนกัน หรือ MOU44 ตามนโยบายรัฐบาล ด้วยเหตุผลว่ากว่า 20 ปีที่ผ่านมามีการเจรจากันเพียง 5 ครั้ง และไม่ได้ข้อสรุปที่เป็นประโยชน์แก่ทั้งสองประเทศ ตรงกันข้ามกลับทำให้เกิดข้อพิพาทเรื่องเขตแดนทางทะเลและความขัดแย้ง โดยไม่มีแนวทางพัฒนาหรือบริหารทรัพยากรร่วมกันได้

ต่อมาเมื่อวันที่ 5 พฤษภาคม สมเด็จฮุน มาเนต นายกรัฐมนตรีกัมพูชา โพสต์เฟซบุ๊กระบุว่า การที่ไทยถอนตัวจาก MOU44 เพียงฝ่ายเดียว ทำให้กัมพูชาไม่มีทางเลือกนอกจากพึ่งพากฎหมายระหว่างประเทศและอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล หรือ UNCLOS โดยเฉพาะกลไกการไกล่เกลี่ยโดยบังคับ

ล่าสุดวันที่ 6 พฤษภาคม นายอนุทิน ชาญวีรกูล รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย กล่าวว่ากรณีนี้ถือเป็นทิศทางที่ดีหรือไม่นั้น อย่างน้อยสองประเทศก็จะอยู่บนพื้นฐานกฎเกณฑ์เดียวกัน สมัยก่อนใช้คนละกฎเกณฑ์ ซึ่งตอนนี้ไทยไม่มี MOU44 แล้ว หากจะพูดคุยกันต้องกำหนดกฎเกณฑ์ใหม่ โดยกระทรวงการต่างประเทศรับผิดชอบเรื่องนี้

—

ย้อนทำความเข้าใจ MOU44

MOU44 หรือบันทึกความเข้าใจระหว่างรัฐบาลไทยกับกัมพูชาว่าด้วยพื้นที่อ้างสิทธิในไหล่ทวีปทับซ้อนกัน ลงนามเมื่อวันที่ 18 มิถุนายน 2544 เป็นข้อตกลงชั่วคราวเพื่อแก้ไขปัญหาการอ้างสิทธิไหล่ทวีปทับซ้อนกัน โดยจัดตั้งคณะกรรมการร่วมด้านเทคนิค หรือ JTC เพื่อเจรจาบนพื้นฐานกฎหมายระหว่างประเทศ แบ่งพื้นที่เจรจาเป็นสองส่วน คือ

• พื้นที่ส่วนบน เหนือเส้นละติจูด 11 องศาเหนือ ให้เจรจาแบ่งเขตแดนทางทะเลให้ชัดเจน
• พื้นที่ส่วนล่าง ใต้เส้นละติจูด 11 องศาเหนือ ให้เจรจาจัดทำระบอบพื้นที่พัฒนาร่วม หรือ JDA เพื่อนำทรัพยากรปิโตรเลียมมาใช้ร่วมกัน

หัวใจสำคัญคือต้องเจรจาควบคู่กัน แยกจากกันไม่ได้ หมายความว่า หากตกลงเรื่องแบ่งผลประโยชน์น้ำมันไม่ได้ เรื่องเส้นเขตแดนก็ไม่จบ หรือหากตกลงเรื่องเส้นเขตแดนไม่ได้ ก็ไม่สามารถขุดน้ำมันได้เช่นกัน MOU44 เป็นเพียงกรอบการเจรจา หากคณะทำงานตกลงกันได้สำเร็จ ผลลัพธ์สุดท้ายต้องถูกนำมาทำเป็นสนธิสัญญา ซึ่งต้องผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภาไทยตามรัฐธรรมนูญก่อนจึงจะมีผลผูกพัน

กลไก UNCLOS ไทยไม่อาจปฏิเสธได้

ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.กฤษฎากร ว่องวุฒิกุล ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายทะเล คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ชี้ว่า การไกล่เกลี่ยโดยบังคับ หรือ Compulsory Conciliation เป็นรูปแบบหนึ่งในการระงับข้อพิพาทภายใต้ภาคผนวก 5 ของ UNCLOS 1982 ผ่านคณะกรรมาธิการประนอม หรือ Conciliation Commission จำนวน 5 คน โดยรัฐคู่พิพาทเลือกฝ่ายละ 2 คน และตกลงเลือกประธาน 1 คนจากบัญชีรายชื่อผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายทางทะเล ใช้เวลาเลือกไม่เกิน 3-4 เดือน

กลไกนี้เปิดทางให้รัฐคู่พิพาทฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งสามารถร้องขอให้เริ่มกระบวนการเพียงฝ่ายเดียวได้ และอีกฝ่ายต้องให้ความร่วมมือ ในกรณีนี้กัมพูชามีสิทธิเริ่มกระบวนการไกล่เกลี่ยได้ทันที และประเทศไทยต้องเข้าร่วมเท่านั้น

หากไทยไม่ต้องการยอมรับกลไกนี้หรือไม่ต้องการให้บุคคลที่สามเข้ามาเกี่ยวข้อง ก็ต้องไปต่อสู้ว่าคณะกรรมาธิการประนอมไม่มีเขตอำนาจในการให้คำแนะนำ ซึ่งมีเงื่อนไขอยู่พอสมควร หากผลออกมาว่าคณะกรรมาธิการไม่มีเขตอำนาจ ไทยและกัมพูชาจึงจะกลับมาเจรจาทวิภาคีกัน แต่หากไทยยอมรับกลไกนี้ หรือคณะกรรมาธิการตัดสินว่าตนเองมีเขตอำนาจ ก็จะมีการดำเนินการคล้ายศาล คือสืบพยาน เรียกดูเอกสารหลักฐาน ลงพื้นที่จริง รับฟังข้อต่อสู้ทางกฎหมาย และต้องทำรายงานความเห็นให้แล้วเสร็จภายใน 12 เดือน

การระงับข้อพิพาทในลักษณะนี้ไม่มีผลผูกพันเหมือนคำพิพากษาของศาล หมายความว่า เมื่อคณะกรรมาธิการมีรายงานคำวินิจฉัยหรือคำแนะนำออกมา ไทยหรือกัมพูชาอาจรับหรือไม่รับก็ได้ แต่หากทั้งสองฝ่ายยินยอมพร้อมใจรับคำแนะนำ ก็จะใช้เป็นฐานในการเจรจาต่อไป

ที่ผ่านมามีการใช้กลไกนี้สำเร็จมาแล้ว 1 ครั้ง คือกรณีข้อพิพาทระหว่างติมอร์เลสเตกับออสเตรเลีย ซึ่งคณะกรรมาธิการประนอมวินิจฉัยว่าตนเองมีเขตอำนาจ แม้ทั้งสองฝ่ายจะมีสนธิสัญญาระบุชัดเจนว่าต้องระงับข้อพิพาทด้วยการเจรจาเท่านั้น

ดร.กฤษฎากร กล่าวว่า คณะกรรมาธิการประนอมมักจะวินิจฉัยว่าตนเองมีเขตอำนาจได้ง่ายๆ แม้คู่พิพาทจะมีเจตนาระงับข้อพิพาทด้วยวิธีการปกติหรือการเจรจาก็ตาม ในกรณีติมอร์เลสเต-ออสเตรเลีย คณะกรรมาธิการได้ขีดเส้นแบ่งเขตแดนและมีคำแนะนำในการแบ่งปันผลประโยชน์ ซึ่งทั้งสองประเทศพูดคุยต่อบนฐานคำแนะนำนี้จนสามารถทำสนธิสัญญาแบ่งอาณาเขตทางทะเลได้

UNCLOS 1982 ไทยได้เปรียบหรือเสียเปรียบมากกว่า MOU44?

ดร.กฤษฎากรมองว่าเป็นเรื่องที่ประเมินได้ยาก เมื่อประเด็นนี้อยู่ในดุลยพินิจของคณะกรรมาธิการประนอมซึ่งเป็นบุคคลที่สาม จึงมีปัจจัยที่ไม่สามารถควบคุมได้และมีความยืดหยุ่นน้อยกว่าการเจรจาทวิภาคี ขณะเดียวกันกลไกนี้ก็มีข้อดีคือมีกำหนดเวลาชัดเจนที่ 12 เดือน และแตกต่างจากการขึ้นศาลหรืออนุญาโตตุลาการ คือไม่ได้มองเพียงข้อบทกฎหมาย แต่จะพิจารณาปัจจัยอื่นๆ ร่วมด้วย เช่น หลักฐานทางประวัติศาสตร์ ปัจจัยทางการเมือง และปัจจัยทางภูมิศาสตร์

“เราไม่อาจรู้ได้ว่าสุดท้ายเส้นเขตแดนจะเป็นอย่างไร อาจไม่ใช่เส้นที่ไทยหรือกัมพูชายึดถือในปัจจุบัน ซึ่งทางกฎหมายทะเลจะมีกระบวนการกำหนดเขตแดนทางทะเลโดยใช้หลักความเที่ยงธรรม ไม่ได้หมายความว่าแบ่งเท่า แต่ต้องดูปัจจัยต่างๆ ประกอบ เช่น ประเทศมีทางออกสู่ทะเลมากน้อยแค่ไหน สมสัดส่วนหรือไม่ มีเกาะเรียงรายตามแนวชายฝั่งมากน้อยเพียงใด”

นอกจากนี้ คณะกรรมาธิการประนอมยังสามารถสร้างกระบวนการพิเศษขึ้นมาได้ เช่น ในกรณีที่ไทยและกัมพูชาไม่มีความไว้วางใจกัน ก็จะมีกลไกสร้างความเชื่อมั่น หรือ Confidence Building โดยใช้เทคนิคทางการทูตพูดคุยกับทั้งสองฝ่ายเพื่อฟื้นฟูความสัมพันธ์ก่อนกลับมาพูดคุยกัน

หากในท้ายที่สุดคณะกรรมาธิการมีคำแนะนำ และไทย-กัมพูชารับและเจรจากันสำเร็จ ก็จะมีการทำสนธิสัญญาขีดเส้นแบ่งพรมแดน กำหนดอาณาเขตทางทะเล ไหล่ทวีป และเขตเศรษฐกิจพิเศษจำเพาะ ซึ่งการใช้งานทรัพยากรจะแตกต่างจากกรณีพื้นที่พัฒนาร่วมตาม MOU44 ที่เป็นการพัฒนาร่วมกันและแบ่งปันผลประโยชน์โดยไม่มีกำหนดกรอบเวลา แต่เมื่อมีเส้นเขตแดนชัดเจนแล้วก็สามารถใช้ทรัพยากรเฉพาะในเขตแดนของตนเองเท่านั้น

โอกาสขึ้นศาลโลกหากไกล่เกลี่ยไม่จบ

ในกรณีที่คณะกรรมาธิการประนอมมีคำแนะนำออกมา แต่ไทยหรือกัมพูชาไม่ยอมรับ จะมีกระบวนการต่อหรืออาจถึงขั้นเข้าสู่ศาลโลก ศาลกฎหมายทะเลระหว่างประเทศ หรืออนุญาโตตุลาการหรือไม่นั้น ดร.กฤษฎากรเผยว่าค่อนข้างเป็นไปได้ยาก เพราะ UNCLOS กำหนดไว้ตั้งแต่ตอนที่แต่ละประเทศเข้าร่วมเป็นภาคีว่าจะต้องเลือกวิธีการระงับข้อพิพาท ซึ่งทั้งไทยและกัมพูชาต่างสงวนสิทธิ ไม่เลือกใช้ทั้งศาลและอนุญาโตตุลาการ

“หากเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับการแบ่งอาณาเขตทางทะเล ไม่ว่าจะเป็นการแบ่งเขตไหล่ทวีปหรือเขตเศรษฐกิจจำเพาะ ไทยและกัมพูชาได้ทำคำประกาศไว้ว่าจะไม่มีศาลใดหรืออนุญาโตตุลาการมีเขตอำนาจในการพิจารณาพิพากษา ก็เท่ากับเป็นการปิดประตูไปแล้ว”

ทั้งนี้ มาจากหลักคิดว่าเรื่องเขตแดนละเอียดอ่อน และผู้ที่จะรู้ข้อมูลและปกป้องผลประโยชน์ได้ดีที่สุดคือไทยและกัมพูชา จึงไม่อยากให้บุคคลที่สามเข้ามาเกี่ยวข้อง แต่ในกรณีการไกล่เกลี่ยโดยบังคับนั้นเป็นไปตามชื่อคือมีผลบังคับ หากมีฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งยกประเด็นขึ้นมา เนื่องจาก UNCLOS ไม่ต้องการให้รัฐภาคีตีความตัวบทกฎหมายไปตามความเชื่อที่แต่ละฝ่ายคิดว่าถูกต้อง

“UNCLOS ไม่ต้องการให้แต่ละฝ่ายตีความกฎหมายมั่วซั่ว เขาต้องการปกป้องระบบของตัวเองไว้ เลยเปิดช่องทางไว้ว่าแม้ศาลหรืออนุญาโตตุลาการไม่มีเขตอำนาจ แต่ก็ไม่ได้หมายความว่าจะไม่มีกระบวนการมาดูแลหรือวินิจฉัยชี้ขาดระหว่างรัฐเลย ซึ่งนั่นก็คือคณะกรรมาธิการประนอม”

กัมพูชาเตรียมตัวล่วงหน้าหรือไม่?

ดร.กฤษฎากรมองว่าการที่ไทยถอนตัวจาก MOU44 และเข้าสู่กลไก UNCLOS อาจไม่ใช่หนทางระงับข้อพิพาทที่ดีที่สุด เพราะหนทางที่ดีที่สุดคือการเจรจาต่อรองกันให้ได้ แต่เข้าใจว่าบรรยากาศการพูดคุยตอนนี้ไม่สามารถไปต่อได้ในทางการเมือง ซึ่งหลายคนอยากเห็นข้อพิพาทนี้จบลงเสียที แทนที่จะเจรจายืดเยื้อต่อไปโดยไม่มีกำหนด

ขณะเดียวกัน การเล่นบนกติกา UNCLOS ก็อาจเป็นสิ่งที่กัมพูชาต้องการอยู่แล้ว เพราะเล็งเห็นว่าฝ่ายการเมืองไทยต้องการยกเลิก MOU44 จากกระแสภายในประเทศ โดยกัมพูชาเพิ่งให้สัตยาบันกับ UNCLOS เมื่อเดือนมกราคมที่ผ่านมา แม้จะเข้าร่วมภาคีตั้งแต่ปี 2526 ก็ตาม

“ก็ต้องมาประเมินว่า ถ้าคุยกันเองไม่ได้ แต่สามารถจบข้อพิพาทได้เร็วจะสมประโยชน์ของประเทศมากกว่าหรือไม่ และเราเองต้องไม่คาดหวังว่าเส้นแบ่งเขตแดนที่ไทยยึดถือจะเป็นเส้นที่ถูกต้องและคณะกรรมาธิการประนอมจะยึดตามนั้น นอกจากนี้ยังมีเรื่องการรับรู้และการยอมรับของประชาชนว่าจะเชื่อมั่นในกระบวนการระงับข้อพิพาทนี้มากน้อยแค่ไหน ซึ่งเป็นคนละเรื่องกับประเด็นทางกฎหมาย ที่ทางรัฐบาลต้องบริหารจัดการ”